电子政务是抑制官僚主义的治本之策
来源: 作者: 发布时间: 2005-10-11

    马寅初先生的人口论,最终使中国吃口粮的人,实现了计划生育,少增加了3亿;李鼎铭先生的“官口”论(“精兵简政”论),为什么没让中国吃“皇粮”的人,实现“计划生育”呢? 
众所周知,官民比例适当是和谐社会的共同特征;官民比例不当对社会安定是一个严重威胁。国务院参事任玉岭先生指出:“我们的官民比已达到26∶1,比西汉时高出了306倍,比清末高出了35倍。即使是同改革开放初期的67∶1和10年前的40∶1相比,吃皇粮者所占总人口的比重攀升之快,也是史无前例的,令人堪忧!”中国如果不能有效节制“官”的“生育”,导致口粮人口与皇粮人口剪刀差扩大,后果可想而知。因此,皇粮人口“计划生育”与口粮人口计划生育同样重要。 
    所谓皇粮人口“计划生育”,就是指精兵简政,抑制官僚主义自我膨胀。我赞成一个新技术革命条件下“精兵简政”的新论―电子政务是节制官员“超生”的治本之策。

                                   官位增多不是行政膨胀源头 
    经过20多年来多次精兵简政和机构精简,中国在编干部从1979年279万人“精简”到1997年的800多万人。仅县和县以下由农民养活的党政干部目前高达1316.2万人;当今吃“财政饭”的总人数已高达4572万人;另外,还有500万人仰赖于政府赐予的权利实行自收自支。尽管从严格意义上讲,吃官粮的,不一定就是官。但他们通过权力系统吃官粮这一点,与前者并无区别。 
    任玉岭先生提出,要实现精兵简政的目标,必须要从精官和减官做起。“我们的精兵简政,之所以越精越臃肿,越简越多,就是因为有官位不断增多――造成机构不断扩大――又引起人员不断增加的恶性循环存在。因此,要从源头上切断这个循环,就要精官和减官。” 
    我以为任玉岭先生找错了问题的源头。我不赞同官位增多是行政膨胀源头的看法,主要有两个理由。 
    第一,没有结合公共需求和管理任务的增加看官位的多少。 
    为什么没有人担心保姆过多呢?因为保姆增加,可能意味着社会对仆人的需求增加。同样,公仆多不多,首先要看公共需求多不多。工业化本身,就是社会化过程,就是公共事务越来越多的过程。社会化程度越高,公共管理的任务越重,对公共管理的需求越大,增设官位的压力越大。例如,国民生产总值的增加,通常意味着相应的公共管理任务的增加;社会化复杂程度的提高,要求相应的公共管理人员增加。 
    看待官位多少,首先要把这个因素考虑进去。因为在精简之后,官位出现反弹性增加,有关部门最有力的一条理由,就是“事情”变多了,人少管不过来了。虽然不排除其中有官僚机构自我膨胀的成分,但社会化管理需求和管理任务增加,却不是人为杜撰出来的实际情况。“小政府、大社会”的主张不考虑管理任务增加的现实搞精简,其结果是一旦引发“有事没人管”现象,就会反而使自己变得不现实起来。从实际效果看,政府职能转变后,公共管理任务没有减少反而增加这个事实,更证明了不考虑公共需求和管理任务增加片面裁人,不符合工业化快速发展的国情,因此是不现实的。 
    如果不结合公共需求谈官位增加,会经不起来自人事部《中国人事报》“任宣”如下观点的反驳,即财政供养人员与人口的比率“美国为1∶15,法国为1∶11.5,德国为1∶15.77。政府的钱用在服务民众上是应该的……‘官民比’的多少在这里已经没有太大的实际意义了”。似乎中国官位不仅不该减,还应该增加才是。而我们提出电子政务精兵简政观点,必须要能承受“社会事务增加”、“服务民众事业扩大”这一重考验才能成立,才能算数。 
    第二,没有结合管理层次、管理成本的多少看官位的多少。 
    任玉岭先生认为,官位多不仅造成机构臃肿,还造成很多该放的权放不下,该经管的又无人管;而且官多了消费就多,跑官、买官、卖官现象不时发生,带来了腐败。这些都是实情。但我一是没有看到任玉岭先生把这些成本与官位增加带来的社会收益挂起钩之后,再看成本是增加或是减少;二是没有把官位与层级结构和流程特点结合起来看成本与结构的关系,具体而言,他没有指出官僚主义由于层级过多带来的低效率这个最大的成本,没有说明用行政分层结构提高的效率减去降低的效率,同时与官位增减的效果比较后得出的最后结论,是倾向于职能改进,还是流程改进。 
    这个问题虽然没人给他指出来,但与我们的问题却有很大关系。因为电子政务精兵简政,主要是靠优化流程,在部门分割的金字塔结构中增减官位,与在一站式服务的流程改进中增减官位,意义完全不一样,效果也有本质区别。我认为任玉岭先生观点中隐含的那种不动流程的方案,将是低效的。 
    由于任玉岭先生只提出了问题,而在公共管理最主要两方面―收益和成本分析上―都没见到具体分析,所以目前还看不出能解决什么问题。 

                                电子政务要求公共行政方式转变
    我国官僚机构陷入膨胀―精简―再膨胀―再精简,直至“精简”到人满为患的循环,这种现象背后的实质是落后的公共行政方式不适应新型工业化的社会发展要求。这是工业化与信息化这两次现代化的矛盾在中国新型工业化这一过渡时期的集中表现。也就是说,社会公共需求,已呈现“新型工业化”特点,而社会公共供给,还停留在“工业化”特点中,把“新型”二字遗忘了,从而跟不上中央的要求。 
    公共行政方式,就是公共品的生产方式。例如,农业社会的公共品生产方式,就是人治;工业化的公共品生产方式,就是金字塔式的官僚制。如果说,公共行政的生产力,就是一种执政能力。那么可以说,在一定条件下,采用先进的公共行政方式,会带来较高的执政能力。 
当前我国落后的公共行政方式,集中体现在传统工业化的政务边际成本递增的效率观及其实践上。所谓政务边际成本递增,就是事情越多,要求干活的人越多,成本因此也越高。这个规律既适于机构膨胀,也适于机构精简:机构膨胀是因为事多,所以要增人,成本因此上升;机构精简是因为成本太高,要求减人,结果做的事又少下来。只有一样是不变的,就是机构改革前后的行政效率是不变的,最根本的问题在于前后行政效率的变化率(切线斜率)是不变的。这就是膨胀与精简循环的内在规律,也是循环现象的真正源头。它与官位设置本身几乎是无关的。不触及循环的规律而想打破循环,实践证明屡屡碰壁。 
    传统工业化的公共管理方式,完全落后于信息化中公共行政发展的国际潮流。要想真正解决问题,当务之急是要保持公共行政方式本身的先进性,而不是在原有生产方式下争论投入劳动力的多少。这就好比,如果嫌农民的效率低,先不要讨论改变农民数量。农民多也好,少也好,农业生产方式本身,就决定他们是低效的,提高效率的根本办法是采用工业化、产业化的生产方式。看来,什么是先进的公共行政方式才是更要紧的问题。 
    人们以往只是把电子政务当作一种技术现象,普遍忽视其中带来的先进行政管理理念。事实上,在当今国际潮流之下,最先进的公共行政理念正是在电子政务实践中得以充分展现的。电子政务对于政府的执政能力带来的新东西,首先是行政理念的现代化,即从前一次现代化的公共管理方式理念向下一次现代化的公共管理方式理念的转变。 
    电子政务在政务上的先进性,集中体现在行政效率观的根本转变上。电子政务的行政效率观正从工业化的政务边际成本递增,转向政务边际成本递减的方向。举例来说,一站式服务大大提高了公共服务的效能,是行政方式的根本转变。它不是在部门分割、金字塔式公共品生产方式下通过调整官位数量的多少实现的。一站式服务是通过优化政府流程,克服了官僚制的中间阻梗,提高了行政效能,造成了新经济中那种典型边际成本递减的效果,即在固定投入大,边际投入少的前提下,服务的人越多,平摊税收成本越低。这样的方式,才能为事业发展、管理任务增加条件下,人员不增反降的精兵简政,提供充分的基础。 
    对于电子政务所对应的政务―即新公共管理方式而言,与传统“精简―膨胀”循环最大的不同,在于它的规律与边际成本递增相反。也就是说,它与造成循环的那种规律相反。这意味着,事、人与成本,不是正相关,而是负相关。这就切断了“精简―膨胀”循环的动力源。比如,提高公共响应的能力,不是通过增人或减人,而是通过提高知识系统的效能实现。仅以事多这条理由,要求膨胀官僚,其合理性再也不能象现在这样充分了。又如,当社会事务处理的复杂程度提高时,复杂系统的效能,与增人减人相对无关,而更多与人力资本投资相关。 
    只有让官位多少问题,在政务中的重要性下降,让信息和知识在政务中更多发挥作用,皇粮人口的“计划生育”问题,才有条件得到彻底解决。这就是行政生产方式转变的内涵所在。历史地看,官僚制是发展工业化的需要,中国工业化没有完成,官僚制的历史使命自然就不会完结。但从另一方面看,我们现在搞的是新型工业化,要注意用“新型”方式克服官僚主义自我膨胀,使政府脱离群众的倾向。从克服传统工业化行政管理方式的弊端的角度出发看,世界上恐怕没有什么比电子政务更好的针对官僚主义膨胀的新型“抗生素”了。 
    生产方式这个大的前提转变后,官僚多一点好还是少一点好的问题,将转变为另一个问题:官僚到底是包袱还是财富?这取决于决定他们效能发挥的行政系统的生产方式的有效程度。具有讽刺意味的是,当初说农民是包袱还是财富,要取决于他们被结合进什么样的生产方式―在农田里是包袱,成为电子信息产业的廉价劳动力,就成了横扫世界制造业的财富杀手锏。如果我们希望发展劳动密集型的公共行政,也不妨选择克林顿政府那样的公共福利政策。与现在不同的只是公共服务的数量和质量都将有飞跃性的提高。 
    这个问题解决了,就会出现“官位”增加与“做事”增加的边际效能比较,向着“为人民服务”、为人民“谋幸福”最大化的“新型”方向发展,从而走出传统工业化机构改革的怪圈。 
电子政务所涉及的那种转型后的政务,也就是呈现政务边际成本递减规律的政务方式,目前还并不对应某种单一的公共行政理论,毋宁说它是一个方向探索的集合。目前,在新公共管理理论、后现代公共行政理论包括期望决策理论中,都具有这个方向的制度设计。尽管他们彼此的主张之间存在差异,但在抑制官僚主义自我膨胀上,具有高度的一致性。他们为电子政务的发展提供了政务理论基础,也为公共行政变革,提供了可供参考的愿景。如果我们真希望工业化是新型的,这些探索都不应忽略。

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